« L’état normal du statut, c’est d’être attaqué, parce qu’il tend à sortir de la société marchande » (Anicet Le Pors) (AEF 13 juillet 2023)

« Fort heureusement, elles n’auront pas une longue vie. » C’est ce qu’avait prédit François Mitterrand à propos des lois statutaires portées dans les années 80 par Anicet Le Pors, alors ministre communiste de la Fonction publique. 40 ans plus tard, en ce 13 juillet 2023, la loi « chapeau » du 13 juillet 1983 encadre toujours le statut des agents publics. Si ce n’est que depuis, plusieurs centaines de dispositions sont venues la modifier, dont les dernières en date portées par la loi Dussopt du 6 août 2019. Dans une interview à AEF info, Anicet Le Pors, « père » du statut général et des trois lois de 1984 et 1986, revient sur sa genèse et les dernières réformes. Il relève des « attaques frontales et systémiques » du statut et « des transformations souterraines ». Selon lui, la première caractéristique de la loi de 2019 est « d’aligner le public sur le privé ».

AEF info : Le statut général de la fonction publique fête ses 40 ans cette année. Quelles ont été à l’époque les principales motivations ?

Anicet Le Pors : Le statut général des fonctionnaires a connu trois versions. La première version est celle de la loi du 19 octobre 1946. Jusque-là les fonctionnaires, à travers leurs organisations syndicales et associatives, dénonçaient la notion de statut, brandie par les gouvernements les plus conservateurs et autoritaires comme un instrument disciplinaire pour mettre au pas les fonctionnaires. D’où la dénonciation d’un « statut carcan ».

La loi du 19 octobre 1946, constituée de 145 articles, est votée à l’unanimité de l’assemblée constituante et avec le soutien de toutes les forces syndicales après un débat de seulement 4 heures, sans discussion générale. À l’issue de ces travaux, Maurice Thorez, vice-président du conseil du gouvernement provisoire du général de Gaulle et secrétaire général du PCF, déclare : « Le fonctionnaire garanti dans ses droits, conscient en même temps de sa responsabilité, est considéré comme un homme et non comme un rouage impersonnel de la machine administrative ». Plus tard, cette déclaration a constitué une sorte de définition du « fonctionnaire citoyen » plaçant la responsabilité au centre.

Un an plus tard, en juillet 1947, Michel Debré, ancien Premier ministre sous De Gaulle, publie en réplique un livre intitulé La mort de l’État républicain où il donnait une tout autre définition, selon laquelle « le fonctionnaire est un homme de silence, il sert, il travaille et il se tait ». Cette définition se rapproche de l’image du « fonctionnaire sujet » qui a prévalu pendant un siècle et demi jusqu’à la Seconde Guerre mondiale.

La deuxième version est celle de l’ordonnance du 4 février 1959 prise par le général de Gaulle après son retour au pouvoir en 1958. Le contexte est alors bien différent de 1946. Nous étions alors nombreux à craindre que ce retour soit la mise en œuvre d’une fonction publique autoritaire et hiérarchique. Mais ce n’est pas ce qui s’est passé, car le général de Gaulle s’est engagé sur des notions comme la planification qui mettait obligatoirement le fonctionnaire dans une perspective de moyen voire de long terme. En multipliant les plans industriels, sidérurgiques, électroniques, nucléaires, cela nécessitait de voir plus loin que l’année budgétaire. L’administration devait avoir le sens de la longue durée et les fonctionnaires devaient bénéficier d’une stabilité pour s’inscrire dans une cohérence telle qu’ils puissent servir de manière efficace et dévouée l’intérêt général.

Par conséquent, l’ordonnance du 4 février 1959 est finalement apparue comme une consolidation de la loi de 1946. Le système de la carrière, implicite dès 1946, s’en voit nécessairement renforcé par la planification à la française. De l’intérêt général découle l’impératif pour les fonctionnaires de s’inscrire dans la durée et donc l’idée de la carrière. Autrement dit, des fonctionnaires gérés sur l’ensemble d’une vie professionnelle au cours de laquelle ils pouvaient exercer plusieurs activités, plusieurs métiers ou plusieurs fonctions. 

AEF info : Comment est-on passé de l’ordonnance de 1959 à la loi statutaire de 1983 ?

Anicet Le Pors : Pour comprendre ce qu’il s’est passé en 1983, il faut revenir en 1981, lorsque le président Mitterrand décide de faire de la décentralisation une priorité. Il charge Gaston Defferre, maire de Marseille et ministre de l’Intérieur, de rédiger un projet de loi. Comme ministre de la Fonction publique, j’en ai eu connaissance rapidement car elle concernait des centaines de milliers d’agents communaux. L’article 1^er de cette loi, qui deviendra la loi du 2 mars 1982, contenait des éléments intéressants sur le statut de l’élu et des associations ainsi qu’un renforcement des garanties statutaires des fonctionnaires. L’idée de Gaston Defferre n’était pas de faire une nouvelle fonction publique locale mais de renforcer les garanties statutaires qui se trouvaient déjà dans le livre IV du code des communes de manière éparse. C’était certes un renforcement des droits mais cela ne donnait pas d’identité à la fonction publique territoriale, composée alors essentiellement de communaux.

Au début des années 80, les agents communaux « étaient considérés comme une fonction publique de seconde zone, ce que je souhaitais éviter. »

À l’époque, les agents communaux se disaient, avec une certaine gêne, « assimilés fonctionnaires ». Il y avait donc un malaise et même des textes qui disaient qu’en aucun cas, à qualification équivalente, les agents publics locaux ne devaient avoir des avantages supérieurs à ceux de l’État. Ils étaient considérés comme une fonction publique de seconde zone, ce que je souhaitais éviter. C’est la raison pour laquelle j’ai expliqué devant l’Assemblée nationale le 27 juillet 1981, qu’il ne pouvait pas y avoir deux systèmes de fonction publique en France. Il ne peut y en avoir qu’un, fondé sur la carrière, qui prévoit une mobilité organisée à l’intérieur de la fonction publique. Par conséquent, les agents publics territoriaux devaient être des agents publics de plein droit.

AEF info : Quels sont les choix qui ont ensuite présidé à l’élaboration du statut et de ses principes ?

Anicet Le Pors : Le premier choix, c’est celui du « fonctionnaire citoyen » hérité du statut de 1946. Le deuxième, c’est celui du système de la carrière contre celui de l’emploi dont nous bénéficions grâce à l’ordonnance de février 1959.

Le troisième choix a été le plus nouveau et le plus important. Il consistait à établir un équilibre entre l’unité, dont j’étais le principal défenseur, et la diversité, représentée par Gaston Defferre. Cela a abouti à cette idée d’une fonction publique à trois versants, déclinée en quatre lois. La première loi du 13 juillet 1983 visait la mise en commun de tout ce qui est identique pour l’ensemble des agents publics, les trois autres lois déclinant les spécificités dans chaque versant.

Enfin, le quatrième choix était celui de la mise en avant de trois principes : le principe d’égalité, en référence à l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ; le principe d’indépendance dont la référence historique est la loi Gouvion-Saint-Cyr de 1818 et le principe de responsabilité dont on trouve la source dans l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.

AEF info : Quelles ont été les réactions des fonctionnaires à l’époque ?

Anicet Le Pors : Les territoriaux comme les hospitaliers n’ont pas donné leur accord tout de suite. Pour les territoriaux, se posait le problème de la relation entre l’agent local et le nouvel élu, avec des risques de clientélisme. La problématique était similaire pour les hospitaliers. Ces agents ont reçu cette proposition nouvelle avec surprise. Il a donc fallu du temps pour avancer, raison pour laquelle les quatre lois ont été votées entre de juillet 1983 et janvier 1986.

« Ce sont des lois trop lourdes qui chargent excessivement l’administration, ce n’est pas ce que nous avons fait de mieux. »

François Mitterrand, en 1985, à propos des lois statutaires

Le Premier ministre d’alors, Pierre Mauroy, soutenait ma démarche, tandis que Mitterrand ne s’y intéressait pas du tout. C’était ma deuxième chance en quelque sorte. En 1985, quand la loi sur le versant hospitalier est votée, il déclare en Conseil des ministres, « ce sont des lois trop lourdes qui chargent excessivement l’administration, ce n’est pas ce que nous avons fait de mieux », ajoutant que « fort heureusement elles n’auront pas une longue durée de vie ». Or, nous fêtons leurs 40 ans cette année ». La construction du statut couvre donc des décennies. C’est ce qui rend d’autant plus difficile, pour les personnes qui lui sont hostiles, de le supprimer.

AEF info : En effet, 40 ans après sa naissance, le statut continue d’être attaqué. Pourquoi ?

Anicet Le Pors : Je pense que l’état normal du statut, c’est d’être attaqué, parce qu’il tend à sortir de la société marchande. Ce statut est condamné par tous les partisans de la logique de marché et des logiques managériales, ce qui est normal car il démarchandise les rapports sociaux. J’observe d’un côté les attaques frontales et systémiques et, de l’autre, les transformations souterraines. Les attaques frontales sont par exemple la loi Galand du 13 juillet 1987 qui a fait ressurgir le système des reçus collés (1) dans la territoriale et a changé les corps en cadres pour marquer la distinction entre les deux fonctions publiques.

La deuxième attaque frontale est venue d’un rapport annuel du Conseil d’État, après la cohabitation Jospin-Chirac, rédigé par Marcel Pochard, qui préconisait de faire du contrat « une source autonome du droit de la fonction publique ». En 2007, l’idée reprise est par Sarkozy qui souhaite, pour le recrutement dans la fonction publique, promouvoir concurremment au concours « le contrat de droit privé de gré à gré », préférant « gérer des hommes que des statuts ».

Un an plus tard, l’un de ses collaborateurs, Jean-Ludovic Silicani, publie un livre blanc qui oppose le contrat à la loi, le métier à la fonction, et la performance individuelle à ce que j’appelle l’efficacité sociale. Aujourd’hui, il faut y ajouter bien entendu la loi du 6 août 2019 qui est celle qui a le mieux prospéré et qui en est même l’aboutissement (lire sur AEF info).

L’état statistique des modifications portées au statut établi par la DGAFP à ma demande pour les 30 ans du statut, en 2013, chiffrait à 225 le nombre de modifications législatives et à plus de 300 les modifications réglementaires. Parmi ces modifications, certaines étaient pertinentes mais d’autres étaient des dénaturations qui avaient pour but de réaliser un mitage du statut, de mettre des trous un peu partout pour que l’ensemble s’effondre. Je n’ai pas pu obtenir de chiffres équivalents pour le 40^e anniversaire du statut.

AEF info : Quelles ont été les conséquences de ces attaques sur le statut que d’aucuns jugent souple ? Sont-elles à même de jeter les bases d’une possible suppression ?

Anicet Le Pors : C’est certain. L’argument de fond est que la nature de la gestion publique diffère de celle de la gestion privée. La gestion privée est en effet essentiellement unidimensionnelle : il s’agit de la rentabilité portée par une compétitivité de bon aloi. Ce que l’on a essayé de décalquer sur la fonction publique en parlant de « nouveau management public ». Or le patronat promeut de plus en plus le fait que le secteur privé sert aussi l’intérêt général et le bien commun. Mais la préoccupation de rentabilité reste le moteur de l’initiative privée.

« Ce n’est pas le statut qui est inapproprié mais le nouveau management public qui est inadéquat pour la gestion publique. »

À l’inverse, la gestion publique est multidimensionnelle parce que l’intérêt général est multidimensionnel. Une décision publique doit servir la souveraineté de la nation, le modèle social, s’attaquer à la transformation énergétique, numérique, adopter et faire respecter une certaine politique d’asile et d’immigration… Cette différence est essentielle. Ce n’est pas le statut qui est inapproprié mais le nouveau management public qui est inadéquat pour la gestion publique. Les pouvoirs publics cherchent de plus en plus à faire entrer la gestion publique dans les critères de l’entreprise privée. Cela explique d’ailleurs des mesures comme la suppression de l’ENA.

AEF info : À cet égard, comment percevez-vous la loi de transformation de la fonction publique d’août 2019? L’élargissement du recours au contrat, la réforme des instances de dialogue social, l’instauration de la rupture conventionnelle… ouvrent-ils une réelle brèche dans le statut?

Anicet Le Pors : C’est le cas, ne serait-ce par exemple qu’en ce qui concerne les organismes paritaires. En août 1981, j’avais publié une circulaire recommandant au contraire de revivifier les comités techniques paritaires qui avaient des responsabilités en matière de gestion. La première caractéristique de cette loi est d’aligner le public sur le privé, comme aboutissement de tout un processus : la réforme du Code du travail, qui tente de faire de l’entreprise la référence majeure, et la suppression du statut des cheminots ont ouvert la voie. La stratégie est cohérente, hormis l’opération Action publique 2022 qui a été un échec complet, à moins qu’il s’agisse d’un leurre assumé, le Premier ministre d’alors, Édouard Philippe, annonçant le contenu de la loi dès février 2018…

Concernant les dispositions de la loi, l’élargissement du recours au contrat est intéressant. Les adversaires du statut ont un temps pensé, au moment de la loi Galland de 1987, que passer par la fonction publique territoriale suffirait à détruire le statut. Mais cela n’a pas été possible (la loi de 1983 avait été soutenue par l’ensemble des organisations syndicales) et s’est traduit notamment par un assouplissement du recrutement des contractuels.

Un autre volet notable est le renforcement du pouvoir discrétionnaire de l’exécutif qui passe par exemple par la suppression des grands corps. L’exécutif veut en effet une fongibilité la plus poussée possible du vivier dans lequel il va recruter ses responsables et en faire des représentants plus politiques qu’administratifs.

« Parmi les principaux risques engendrés par [la loi d’août 2019], le premier est le mélange des finalités privées et publiques. »

Parmi les principaux risques engendrés par les dispositions de cette loi, le premier est le mélange des finalités privées et publiques qui, de par la confusion des intérêts publics et privés, favorise les conflits d’intérêts. Par ailleurs, cela permet une captation de l’action publique par les puissances économiques qu’a illustrée le recours aux cabinets privés de conseil. Autre illustration, le développement du rétro-pantouflage.

AEF info : Le système de rémunération est à bout de souffle. Après le protocole d’accord PPCR en 2016, le gouvernement s’apprête à ouvrir à nouveau ce chantier. Que préconisez-vous en la matière, notamment pour améliorer l’attractivité de la fonction publique ?

Anicet Le Pors : Deux éléments participent à l’attractivité de la fonction publique : la rémunération et les moyens budgétaires alloués aux services publics. La rémunération, c’est 80 % de l’attractivité. On peut évoquer différentes enjolivures qui peuvent mériter débat, mais le gouvernement trompe les gens en parlant d’attractivité. Je tiens à rappeler qu’avant 1983, le moment le plus important de l’action syndicale dans la fonction publique était la négociation salariale, qui durait des semaines et prévoyait plusieurs rendez-vous dans l’année.

Ces discussions avaient des conséquences sur l’ensemble des retraités mais aussi sur l’ensemble du secteur public, y compris les entreprises publiques. À titre de comparaison, le dernier rendez-vous salarial, le 12 juin, s’est réduit à une demi-journée de déclaration unilatérale. Pour consolider les dispositions existantes, nous avions inscrit dans la loi de 1983 le droit à la négociation des organisations syndicales sur la question des rémunérations. Or elles n’ont plus droit au chapitre aujourd’hui.

AEF info : Voyez-vous d’un œil favorable les possibilités de mobilité simplifiée public/privé des agents, défendue par un certain nombre de politiques, arguant qu’elle permettrait le transfert de compétences recherchées (droit, cybersécurité…) ?

Anicet Le Pors : Les politiques qui défendent l’idéologie managériale du privé ne peuvent qu’être favorables à une immixtion du privé dans le public. L’apport du privé peut certes être utile au public mais il ne faut pas tout mélanger. Il faudrait plutôt ouvrir de nouveaux chantiers essentiellement dans trois domaines. Tout d’abord le domaine théorique : qu’est-ce que le service public aujourd’hui, quel est son périmètre ? Qu’appelle-t-on l’efficacité sociale si ce n’est pas la performance individuelle ? Comment intégrer une approche multicritère dans la décision publique ?

Deuxième domaine, la décision juridique. La mobilité a été érigée dans le statut de 1983 comme une garantie fondamentale, pas comme une obligation. Pourquoi donc les administrations ne respectent pas cette garantie ? La responsabilité est assez bien écrite dans le statut de 1983. Mais à l’évidence, cela n’est plus si clair.

Enfin, troisième volet, celui de la méthodologie. Il faut une gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences sur le moyen et le long termes dans la fonction publique. Or la gestion des effectifs est aujourd’hui commandée par l’annualisation budgétaire.

AEF info : Les lois statutaires sont codifiées depuis mars 2022. Que pensez-vous de la création du code général de la fonction publique ?

Anicet Le Pors : Je suis favorable à la codification. Il est utile de mettre de l’ordre dans un ensemble législatif devenu trop complexe voire contradictoire. Le conseiller d’État Guy Braibant, qui avait été président de la commission nationale de codification, ne manquait pas de rappeler que la codification doit se faire à droit constant tout en ajoutant que rien n’interdit de faire du droit intelligent constant. Ce qui signifie prendre ses responsabilités dans les changements de mots qui peuvent entraîner des glissements sémantiques.

« Les premiers articles du code général de la fonction publique mentionnent le dialogue social afin d’accréditer l’idée que l’on fait du dialogue social, ce qui n’est pas vraiment le cas. »

Mais cela peut servir à introduire des notions qui n’existaient pas dans le droit antérieur. C’est le cas du dialogue social, qui ne figurait pas dans la loi de 1983 alors qu’il était pratiqué régulièrement. On ne parle en effet jamais autant du dialogue social que quand il n’y en a pas… Or, les premiers articles du code mentionnent le dialogue social afin d’accréditer l’idée que l’on fait du dialogue social, ce qui n’est pas vraiment le cas.

Cependant, la codification a l’avantage de réunir les dispositions des quatre lois statutaires des années 80 qui séparaient les trois fonctions publiques. Cela établit une base pour une réflexion commune des trois versants, notamment au plan syndical, sur des problématiques d’intérêt commun. Cela devrait être le moyen de faire que la réalité rejoigne le droit. En matière de droit de la fonction publique, c’est l’unité et le statut qui ont prévalu sur l’état de division dans lequel les fonctions publiques demeurent néanmoins.

(1) Un « reçu-collé » est un lauréat d’un concours de la fonction publique territoriale mais qui n’est pas recruté à l’expiration de la validité de son inscription sur la liste d’aptitude de ce concours.